Михкел  Овийр (Государственный контролёр), Eesti Ekpress, 25.06.2010.

 
Перевод: Андрей Лобов

Почему  в правительстве Эстонии глупые министры и как они скручивают в бараний рог наше государство?
 

В 1993 году во времена правительства Марта  Лаара устанавливал Закон о правительстве республики, что министр руководит министерством через канцлера. Теперь это так не утверждается. И поверьте, я не поведу здесь разговор в каком-нибудь стиле Хамфри. Это очень важный вопрос для функционирования всего государства. Это разделение работы – министр занимается политикой, канцлер обеспечивает ей административную поддержку – обеспечивает необходимое равновесие. И я не противопоставляю эти две функции и не рассматриваю их в чёрно-белом свете.
 

Эта схема, к сожалению, на сегодняшний момент застопорилась: в середине 90-х годов, когда прибавилось денег для  распределения, начали министры думать, что у них как будто недостаточно власти. Министры чувствовали, что ужасно хотелось бы для кого-нибудь чего-нибудь распределить, однако видите ли, нельзя, поскольку это не в их руках. Но всё таки всё равно хотелось бы распределить. Министры чувствовали, что  если они не смогут сами решать и  утверждать всё вплоть для смазки дверных петель, то у них как  будто отсутствовала власть.

Как я утопил Пауля Варуля в работе
 

Я помню  из своей практики, как мой уважаемый  министр Пауль Варуль после одного случая начал очень хорошо понимать, какую пользу приносит чёткое разделения обязанностей между политическим принятием решений и администрированием.
 

История следующая. У новоиспечённого министра Пауля было тоже чувство, что у  него как будто не все рычаги в  руках и не возможно полноценно править. Другими словами – Пауль, добросердечный каков он есть,  пожелал облегчить  рабочую нагрузку на администраторов  и канцлера, изъявив готовность добровольно  взять на себя занятие всевозможными  техническими вопросами и прочей рутиной.
 

Чтобы показать ему, что бывает, когда политик  высокого ранга берёт на себя задачи, которые он выполнять не должен, я устроил небольшую демонстрацию. Я начал отправлять ему по вороху бумаг из ежедневной переписки, куда добавлял сопроводительные записки  – необходимо мнение министра, необходимо мнение министра, и т.д.
 

В один момент на столе Пауля накопилась высокая куча разнообразных бумаг, в отношении которых было указано, что одна либо друга срочно требует  решения или мнения министра. И  тогда пожаловался один заключённый  на него в суд, поскольку заключённый  не получил от министра ответ на своё письмо в установленный срок.
 

Разумеется  он не получил ответ, поскольку Пауль  никогда бы не добрался до его письма, оно было в стопке в самом низу, а стопка прирастала. После этого  пришёл Пауль к выводу,  что  разумно сосредоточиться на том, в чём состоит работа министра – занятие политикой.
 

Впрочем, по большому счёту не было у меня случаев, когда министр сообщал  бы мне, мол послушай, Овийр, не тащи эту ерунду мне на стол, это в  твоей компетенции, занимайся этим сам. Министры всё равно вновь  и вновь хотели заниматься чепухой.

Моя идея: достойное обеспечение для 500 ключевых служащих
 

В своё время, когда создавали систему, идея должности канцлера заключалась  в том, чтобы она обеспечивала независимое функционирование системы, независимо от того, кто министр. Должность  канцлера должна была быть местом аполитичного администратора высокого уровня. Теперь тоже от этого отступили и министры могут согласно праву прописанному в новом Законе о публичной службе менять канцлеров как … я не хочу прямо говорить, что следует постоянно менять в случае отношений на одну ночь. Я сравнил бы отношения министра и канцлера с браком или совместным проживанием. Я поддерживаю постоянные и длительные отношения. Конечно также возможно и другое отношение – много случайных партнёров, т.н. связь на ночь.
 

Я опасаюсь, что чем политизированнее будет  среда вокруг чиновников, тем больше будет связей на одну ночь между  министрами и канцлерами. Известно, что много случайных партнёров  может в итоге негативно сказаться  на здоровье.
 

Нам бы следовало взять за пример британскую систему, где канцлеры очень ценные люди, служащие определённый срок, обеспечивающие работу всей системы, историческую память и преемственность. И эта работа очень высоко оценивается как по зарплате, так и в отношении другого обеспечения. У нас сможет скоро канцлер практически в любой момент по настроению министра получить пинка. В государствах с развитой политической культурой такое было бы немыслимо. Мой вопрос, который к сожалению всегда повисает в воздухе – кто защитит канцлера?
 

Когда спросили моё мнение о законопроекте  нового закона о публичной службе, то я предложил для дискуссии давно запланированную мысль - определить круг служащих государству людей с очень достойным обеспечением. Ими могут быть, конечно, канцлеры, вице-канцлеры, руководители ведомств и инспекций и их заместители, в эту схему может быть также включён уровень руководителей отделов. Может быть ещё кто-то.
 

Не осмелюсь предложить точную цифру без проведённых  расчётов, однако количество ключевых фигур составит, по-видимому, около  четырёхсот-пятиста. Слой таких высокоуровневых профессиональных нейтральных администраторов обеспечивал бы преемственность, и они нанимали бы остальных людей уже на работу на договорной основе. Здесь я не говорю о представителях государства действующих на основе специальных законов.

Зачем дураку бОльшая зарплата?
 

История показывает, что в условиях Эстонии  может стать министром любой, кого партия по какой-либо причине желает поставить в какое-нибудь ведомство. От канцлера однако зависит работа всего механизма, функционирование государства, если хотите. В Эстонии  было и есть много очень умных  министров и мне повезло, что  в министерстве юстиции мне довелось работать именно с таким.
 

Но в  Эстонии есть и были также глупые министры. Почему такой дурак должен получать бОльшую зарплату, чем тот, кто в действительности должен выполнять  всю работу?  И канцлер является тем, кого министр сразу пытается «усадить в танк», если что-либо должно произойти.
 

Посмотрим снова на демократическую и обладающую парламентерскими традициями Великобританию. Там канцлеры министерств получают существенно бОльшую зарплату, чем  их министры. И секретарь кабинета на треть больше, чем премьер-министр. И также как и в случае с премьер-министром устроено в отношении членов парламента. Зарплата простого члена парламента в три-четыре раза меньше чем канцлера.
 

Министры  приходят и уходят, но государственная  машина должна работать без перебоев. И здесь быстрая смена канцлеров  не принесёт пользы, что мы можем  наблюдать в последние годы.
 

Ещё безумнее, если канцлер политизируется – притаскивают молодого партфункционера или совершенно некомпетентного человека.

Ничего  удивительного, что Марипуу погорела!
 

Например  я не верил, что министр социальных дел Марет Марипуу сможет пробыть  очень долгий срок на своей должности, поскольку невозможно сделать канцлером, управляющим гигантской и очень сложной системой, человека откуда-то с уровня уездной больницы. Всё-таки такого человека где-то нашли и назначили на должность. Последствия знаем мы все, и министр была тем, кто погорела в результате своего собственного выбора, к сожалению.
 

Или другой пример с министерством окружающей среды, которое уже во времена министра Хейки Краниха стало флагманом политизированности аппарата чиновников. Я в своё время говорил канцлеру министерства окружающей среды Аннике Ууделепа при Виллу Рельяне, что её полномочия продлятся так долго, покуда в должности её министр.
 

И тоже относится также к настоящим  партийным канцлерам. Когда придёт министр из какой-либо другой партии, улетит канцлер оттуда как ветер. Но это соверщенно ненормально.
 

В течение  лет процесс политизации более  широких слоёв служащих непрерывно расширялся. Зачастую назначается на одну или другую высокую государственную должность соратник министра по партии; чиновник должен для поднятия по картерной лестнице (или даже для сохранения места) вступить в определённые партию и т.д. В более курьёзных случаях подавляющая часть министерства и высокопоставленные чиновники в сфере деятельности министерства принадлежат к одной партии, так что заседания руководства превращаются в партийные собрания.
 

И действует  абсолютно чёткое правило – более  политизированные министерства являются самыми беспомощными в управлении,  в сфере их деятельности самые большие проблемы.

Лозунгов  у партий много, а профессионалов мало
 

Десять  лет назад говорил я на одном  открытом семинаре по управлению, ссылаясь на политизацию канцлеров: «Если  министры решения не отпускают, а  для управления важно  отпускание решений, тогда кто-то должен это  делать».
 

Я и  сейчас того же мнения. Почему, однако, чиновники сразу начали заниматься также политическими решениями? Я думаю, что здесь существует такая проблема, что министры часто не хотят заниматься политически неприятными темами и решениями и перекладывают их на плечи служащих.
 

Или ещё  ужаснее – у министра фактически нет политики, он неспособен её сформулировать или говорит только лозунгами своей партии, которые он где-то заучил наизусть.  К сожалению без понимания содержания. Таким министрам позарез нужна какая-нибудь другая деятельность, ввиду отсутствия у них политического мышления и достижений.
 

Спрашиваю снова – что происходит, когда  у министра нет никакой ясной  политики? Это совершенно возможно, поскольку многие люди становятся министрами впервый раз и исторический опыт Эстонии указывает,  что они не задерживаются на должности достаточно долго, чтобы у них сложилась бОльшая картина и они могли бы сформулировать свою политику.
 

Здесь причина беды также в обстоятельствах  обусловленных малостью Эстонии, у  нас нет системы теневых кабинетов, которая обеспечивала бы себе информацию о курсе текущих дел правительства, у нас нет профессионалов с длительным опытом охватывающих все области и удовлетворяющих необходимость в политических советниках и т.д.
 

С другой стороны чиновники также используют это положение. Например, канцлеру очень  удобно превратить всё равно какую задачу в политическую и утопить малоопытного министра в административной рутине, подающейся под видом политических решений. Так уходят от принятия ответственности и бедный министр должен отвечать перед общественностью за головотяпство чиновников.
 

Однажды я спросил одного министерского канцлера по теме информационных технологий, почему одно или другое дело не движется с места. Этот канцлер в ответ сказал, что ой, что он может сделать, министр не ставил таких задач. Причём обсуждался совершенно административный вопрос, где нет никакой связи с политикой.
 

Ну, чёрт побери! Почему министр вообще должен давать в этом направлении какие-либо задания. Уровень вопросов министра, чтобы вещи работали. То, с какой программой, как и по договору с кем или совместно выполняется, вообще не является вопросом, с которым следует садиться на шею министра.
 

Так я  убеждён, что количество дел, за которые канцлер отвечает своей шкурой, должно бы быть явно больше чем сейчас. Также за весь бухгалтерский учёт должен отвечать канцлер, а не министр. Министр отвечает за политику. Канцлер и аппарат министерства должны давать министру информацию, сколько будет стоить одна или другая политика, чтобы министр между альтернатив мог выносить решения.

Уровень правительства: установка сортиров
 

Возвращаясь ещё раз к изменению положения правительства, я приведу ещё один пример связанный с правом и функционированием государства. Правительство попало в ту яму, которую члены различных правительств выкопали, начиная с середины 90-х годов.
 

Если  посмотреть на распорядок дня правительства, то из находящихся там дел, 95 процентов составляют по сути технические или административные вопросы, которые в нормальных государствах никогда до правительства не доходят. Таким образом – также в отношении правительства произошло то же самое развитие, как и в отношении отдельных министров. Правительство из-за этого завалено делами, которыми оно не должно заниматься. Также не оставляет это времени и место делам, которыми в действительности ДОЛЖНО заниматься.
 

Всю эту  проблему очень хорошо иллюстрирует одна действительно неловкая история, которая приключилась в кабинете правительства. Я говорю о проблеме отхожих мест связанной с водителями грузовых автомобилей ждущих пересечения  границы.
 

Правительство долго обсуждало, кто всё таки должен устанавливать у пограничных пунктов сортиры для водителей грузовиков, и не пришло к какому-либо решению. Я хотел бы увидеть лицо Ангелы Меркель, если бы кто-нибудь предложил правительству Германии обсудить материалы для сортиров.
 

Большие и стратегически важные решения зачастую проходят через правительство в мгновение ока, никто ничего не обсуждает.